Desaparece el IFE

La última sesión del Consejo General de IFE el 4 de  abril

 

Breve historia del IFE y un pensamiento para él

Por: Yamil Ali Pacheco Romero

Viejas reliquias del extinto Instituto Federal Electoral  yacen en una de las bodegas de mi casa, entre ellas están los materiales para simulacros electorales: mamparas electorales, urnas, tinta indeleble, lonas, juegos de lotería y memoramas que han estado guardados desde 1997, cuando el IFE organizó las elecciones intermedias para diputados.

En los libreros de mi hogar yacen las leyes electorales y sus reformas. Está la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) de 1977 y su reforma de 1986; le acompañan el  Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) con sus reformas de 1993, 1994, 1996  y 2007 y por azares en el estante de arriba se encuentra la revista Proceso del 1 de julio de 2000 con una imagen en su portada de un ataúd tricolor.

En esa bodega y en esos libreros se guarda un poco de la historia reciente del país. La historia de cómo construimos la democracia. La historia de la creación de un órgano electoral autónomo al cual se pudiera confiar las elecciones y que hoy ha dado paso a otro organismo, ¿quizá menos o más confiable?

La historia electoral se forjó de la sangre de muchos compatriotas, es producto de ideas y buenas intenciones pero más que nada es el resultado del hartazgo social hacía el régimen político que gobernó por más de 70 años el país  y que por desgracia ha vuelto al poder. Y es que en democracia esto era evidente que volvería a pasar.

 Breve Historia del IFE

Así se prepara el IFE para la histórica elección del año 2000
Así se prepara el IFE para la histórica elección del año 2000

La elección federal de 1988 ha sido el momento coyuntural más importante de la historia reciente para el país, ya que generó un momento de quiebre del sistema de partido hegemónico. Esa elección “fue aunque no se lo propusiera, el parteaguas de la historia electoral de México” (Rodríguez Araujo, 1998: 95), y también “marca el inicio del fin del reinando exclusivo del régimen priista” (Ackerman, 2007, 50). Con esta elección  “el país vivió una de las crisis político-electorales más graves de su historia moderna. Nunca como antes la elección de un Presidente de la Republica había sido impugnada con tal fuerza y con tantos elementos sólidos por una oposición fuerte, popular y organizada” (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2011: 199). Al final, “las elecciones de 1988 han sido consideradas como un momento de ruptura y simultáneamente como un indicador de la presencia de una cultura autoritaria” (Campuzano, 2006).

Los cuestionados resultados de la elección presidencial de 1988, después de la “caída del sistema”  demostraron dos fenómenos: en primera instancia se demostró la emergencia de un sistema pluripartidista y competitivo, tanto en el nivel federal como en el local, generado por la liberalización política de 1977. En segundo término quedó de manifiesto lo autoritario del régimen tanto al interior del PRI como al exterior. No existía imparcialidad en el órgano electoral de 1988 y a partir de ese año se trataría de construir un organismo electoral más fuerte.

La crisis electoral de 1988 generó un clima de desconfianza ciudadana hacia los órganos electorales del Estado y puso de manifiesto la falta de autonomía de éstos. A la postre sirvió para separar la función electoral del Poder Ejecutivo y crear un órgano autónomo que se encargase de ella.  A un año de la elección presidencial de 1988, con la reforma de 1989-90, se comenzó a gestar un nuevo modelo institucional-electoral creado por los partidos políticos con representación en el Congreso de la Unión llamado: Instituto Federal Electoral (IFE).

Como resultado de las reformas realizadas a la Constitución en materia electoral, el Congreso de la Unión expidió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) y ordenó la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), a fin de contar con una institución imparcial que diera certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales. El IFE como señala John Ackerman: Nació en 1990 como respuesta a la crisis de legitimidad política que había emergido del fraude en torno a las elecciones presidenciales de 1988 y de la masiva movilización social que siguió a estas elecciones demandando democratización. A su vez la creación del IFE siguió el mismo tenor que las reformas de 1977 y 1986 que permitía al PRI-gobierno conservar el poder pese abrir más la participación política a los partidos de oposición (2007: 49).

José Woldenberg (Consejero presidente del IFE durante la época dorada del Instituto, 1997-2003)   menciona que “con la reforma de 1989-1990 que creó al Instituto Federal Electoral en sustitución de la añeja Comisión Federal Electoral, se diseñaron nuevas rutinas para la integración (de todo el sistema electoral)” (2010: 159); en tanto que Ackerman señala que “esta reforma fue un avance ya que creó un organismo nuevo, relativamente independiente, responsable de organizar las elecciones federales, removiendo esta responsabilidad del control directo de la Secretaría de Gobernación (2007: 53). Por su parte, Silvia Gómez Tagle dijo que esta reforma fue la más importante, “porque cambió el marco institucional de la organización electoral con la creación, del IFE, el cual vino a sustituir a la Secretaría de Gobernación (Comisión Federal Electoral) como responsable de la organización electoral y el registro ciudadano” (2010: 80). Como señalan los autores, el IFE, fue diseñado y creado para cambiar el sistema político mexicano.

Al momento de su fundación, el Consejo General del máximo órgano de dirección del IFE, estaba compuesto por los siguientes funcionarios:

El Presidente del Consejo General, que era el Secretario de Gobernación; Seis Consejeros Magistrados, personalidades sin filiación partidista con una sólida formación académica y profesional en el campo de derecho, propuestos por el Presidente de la República y aprobados por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados; El Director y el Secretario General del Instituto; Dos diputados y dos senadores (representantes de los dos grupos parlamentarios más numerosos en cada Cámara u un número variable de representantes partidistas que se fijaba de acuerdo con los resultados que obtuvieran en la última elección.

La novedad, sin embargo, eran los consejeros magistrados, especialistas en derecho y reconocidos juristas, propuestos por el Presidente de la República a la Cámara de Diputados (la lista debería ser, de por lo menos, el doble de los necesarios) y que requería de las dos terceras partes de los votos para ser elegidos (Woldenberg, 2010: 166).

Aunque se dio un gran avance en la creación de un órgano electoral, este no era autónomo pues el partido-gobierno tenía la mayoría de los votos de los consejeros y de este modo mantenía “una posición de poder hegemónico […] dejaría al secretario de Gobernación como presidente del IFE y aseguraría al PRI-gobierno una mayoría de los lugares en el Consejo del Instituto” (Ackerman, 2007: 54).  La conformación del Consejo General del IFE resultó mucho más equilibrada que la de la desaparecida CFE, incluyendo una figura nueva (los consejeros magistrados) que debía estar por encima de la contienda entre partidos. La nueva ley hizo un contrapeso al domino total del PRI-gobierno al incluir a los consejeros magistrados (Ackerman, 2007: 59).

En 1994 México entraba de lleno en la dinámica neoliberal gracias a las reformas implementadas en la administración del presidente Salinas de Gortari, las cuales modificaron la tenencia de la tierra, descentralizaron la educación y dieron un nuevo estatus y nuevas posibilidades jurídicas a la Iglesia. Sin embargo, “el punto culminante era la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio (TLC), el primero de enero de 1994” (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2011: 316). No obstante, en ese mismo año sucedieron dos hechos políticos trascendentales para el país: el levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio.

El levantamiento armado neozapatista “imprimiría su sello al año electoral de 1994 en que se pondrían a prueba las reformas a la Constitución y al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)” (Becerra, 2012: 33). El impacto del levantamiento zapatista llevó a los partidos políticos y al gobierno a que se comprometieran a realizar una nueva reforma política antes de las elecciones federales de agosto de 1994.  La reforma política fue producto de la participación de los tres grandes partidos políticos: PRI, PAN y PRD.

Para impedir que regresara el “México Bronco”, gobierno y partidos implementaron cambios al artículo 41 constitucional y al COFIPE. Dichos cambios fueron: La reforma política de 1994 determinó que la organización de las elecciones fuese una función estatal que se realizaría a través de un órgano público autónomo, en cuya integración confluyen los Poderes de la Unión (Ejecutivo y Legislativo), los partidos políticos y los ciudadanos (Woldenberg, 2012: 94); con esto, “ya no son los poderes los que utilizan al órgano” (Sáenz, Castillo, Guillen, 2008: 11).

En el Consejo General, los seis consejeros magistrados se sustituyeron por seis consejeros ciudadanos, (IFE, 1994a). Ya no serían abogados o juristas sino ciudadanos reconocidos. Los Consejeros Ciudadanos ya no eran propuestos por el Poder Ejecutivo, sino por los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados (Becerra, 2012: 34), los consejeros ciudadanos debían ser personas reconocidas por la sociedad, independientes y de confianza, con ello, se inició la ciudadanización del IFE, y de esta forma se garantizaba confianza e imparcialidad en la autoridad electoral.

Los representantes de partidos no podrían votar, solo tendrían voz (IFE, 1994a), de esta forma la participación partidista quedó limitada a una representación sin capacidad de formar parte en la toma decisiones.

Gracias a esta reforma, los consejeros ciudadanos contaron con la mayoría de votos en el Consejo General del IFE y con ello aumentó su influencia dentro de él, así como en los procesos de toma de decisiones de los órganos de dirección. La reforma de 1994 fue el ejemplo de un compromiso institucional ejemplar, sólo superado por la reforma de 1996, el arreglo entre los partidos políticos demostró que las fuerzas políticas eran capaces de transformar un escenario violento como el de 1994 en un escenario electoral en el que los ciudadanos acudieron a las urnas masivamente. En 1994 votaron 35 285 291 ciudadanos que representaban al 78% del padrón electoral (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2011: 354-360). Quedó de manifestó que gobierno y partidos  inyectaron, con base en sus acuerdos plasmados en la reforma política, confianza y seguridad a los ciudadanos.

La reforma de 1996 respondió a un escenario económico complicado y a una serie de conflictos postelectorales estatales  y de represión gubernamental. Esa reforma fue producto del consenso y negociación política entre el gobierno, los partidos políticos y los ciudadanos. En diciembre de 1994 se desató una de las crisis devaluatorias más devastadoras que haya vivido el país. Trajo, entre otras calamidades, una desvalorización de la moneda nacional, inflación, alza de las tasas de interés, incremento de la deuda pública y privada y dislocación del presupuesto gubernamental (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2011: 377). Sumado a esto, las negociones entre partidos no fueron fáciles. En 1995 se firmó un “Acuerdo Político Nacional” el cual consistía en afianzar la confianza ganada por los partidos con los ciudadanos, lograda en las elecciones de 1994, mejorando las condiciones de equidad en las elecciones y dando solución a los conflictos postelectorales en los estados. Para solventar este acuerdo, los partidos tardaron casi 19 meses en negociaciones:

En este tiempo concurrieron centenas de mexicanos, integrantes de los poderes federales y locales, representantes de los partidos políticos nacionales, representantes de organismos no gubernamentales, miembros de instituciones académicas, periodísticas y representantes de los medios de comunicación, intelectuales, especialistas en la materia, funcionarios de todo rango y nivel del Instituto Federal Electoral, funcionarios de órganos estatales y ciudadanos en general (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2011: 385).

Los puntos de la reforma de 1996, en relación a la autoridad electoral, fueron los siguientes:

Afirmar la autonomía de la autoridad electoral. Se suprimió toda participación y representación de Poder Ejecutivo en la conformación del Consejo General del IFE (Becerra, Salazar y Woldenberg, 428). El IFE se adjudicó la función de organizar los procesos electorales, de manera imparcial y transparente; es por ello que la autonomía juega un papel fundamental: “en los organismos electorales constituye una verdadera garantía democrática, lo que, los perfila como instancias imparciales y, en ese tanto, capaces de propiciar comicios justos, libres y transparentes, y de legitimar el recambio gubernamental” (González, 2011: 4).

El Consejo General del IFE se conformaría de la siguiente manera:

Un Consejero Presidente y ocho consejeros electorales, propuestos por las fracciones parlamentarias en la Cámara de Diputados y electos por dos tercera partes de la misma (IFE, 1996a).

Los consejeros electorales serán los únicos que tendrán voz y voto, recayendo en éstos el control y organización del proceso electoral (IFE, 1996a).

Se mantienen los consejeros del Poder Legislativo, pero ahora habrá uno por cada partido político con representación en el Congreso, con derecho a voz pero sin voto (Becerra, Salazar y Woldenberg, 429).

La reforma de 1996 dio sus frutos en el año electoral de 1997, el gobierno y los partidos políticos habían logrado un arreglo institucional necesario para un sistema de partidos competitivo, característico de toda democracia, “el país había cruzado el umbral crítico de la competitividad electoral: el sistema se convirtió ya en uno plenamente competitivo” (Pacheco cit. por Becerra, Salazar y Woldenberg, 469). Las elecciones de 1997 demostraron la capacidad del gobierno y partidos políticos de generar confianza en los ciudadanos mediante acuerdos que se vieron traducidos en reformas políticas. México había trasformado un sistema de partido hegemónico con órganos electorales parciales a un sistema de partido competitivo con órganos electorales imparciales. La transformación duró 20 años (1977-1997). Generó un órgano electoral autónomo (IFE), encabezado por ciudadanos, libre en sus decisiones para organizar los procesos electorales y al mismo tiempo generar confianza en los ciudadnos y legitimar a los gobiernos emanados de las elecciones.

De 1996 hasta 2014, el IFE fue un órgano electoral autónomo y confiable que organizó cuatro elecciones para senadores y presidente de la república y nueve para diputados. Quizá haya sido la mejor creación institucional de la historia contemporánea de México.

Bibliografía.

Ackerman, John M (2007), Organismos autónomos y democracia: el caso de México, México, Siglo XXI, 312 p.

Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg (2000), La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos políticos y reformas, México, Cal y Arena, 590 p.

IFE (Instituto Federal Electoral) (coord.) (2010), Instituto Federal Electoral 20 años, México, IFE, 554 p.

Retana Ramírez, Ruperto (1997), “La transición a la democracia. Obstáculos y Dilemas”, Coatepec, año 6, núm. 5, Toluca, Universidad Autónoma del Estado de México, primavera-verano, pp. 17-26.

Rodríguez Araujo, Octavio (1998), “México: dos regímenes sobrepuestos” en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/96/pr/pr6.pdf, consultado el 25 de agosto de 2012.

Rodríguez Araujo, Octavio (coord.) (1996), Transición a la democracia. Diferentes perspectivas, México, Universidad Nacionl Autónoma de México, 240 p.

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